Analisis Efektivitas Kebijakan Subsidi Pupuk dan Benih: Studi Kasus Tanaman Padi dan Jagung

Penulis: Pusat Kebijakan APBN

Kebijakan pemberian subsidi, terutama subsidi pupuk dan benih yang selama ini ditempuh oleh pemerintah dalam konteks kebijakan fiskal telah menjadi persoalan yang dilematis. Di satu sisi pemerintah dituntut untuk mengurangi jumlah subsidi pupuk dan benih secara bertahap sehingga beban APBN dapat dikurangi demi terwujudnya fiscal sustainability. Di sisi lain pengurangan susbidi pupuk dan benih tentu akan membawa implikasi naiknya harga pupuk dan benih di dalam negeri di samping skim subsidi harga yang selama ini diberikan selama ini dirasakan masih kurang memenuhi rasa keadilan karena belum menunjukkan keberpihakan kepada petani sebagai produsen. Hal inilah yang seringkali mengundang berbagai reaksi di tingkat publik.

Dengan berbagai kondisi yang ada selama krisis global, Pemerintah terus berusaha memenuhi kebutuhan pupuk dan benih kepada petani, dan menyediakan harga yang terjangkau pada saat musim tanam. Dengan demikian, petani berharap harga jual produksinya dapat dibeli dengan harga yang tinggi agar tingkat pendapatan dan kesejahteraannya semakin meningkat. Dalam memenuhi upaya tersebut, Pemerintah dituntut untuk menyesuaikan skim subsidi pupuk dan benih dan menyalurkannya tepat sasaran. Selama subsidi pupuk dan benih diberikan, maka ketepatan penyalurannya menjadi syarat mutlak agar kebijakan fiskal berjalan efektif.

Dalam penentuan harga, petani sebagai produsen utama seringkali menjadi kelompok penerima harga yang ditentukan oleh pelaku-pelaku yang tidak bertanggung jawab. Instansi atau lembaga pemerintah yang menangani pelaksanaan subsidi pupuk dan benih, baik dalam penentuan harga eceran tertinggi (HET) terhadap pupuk, benih dan gabah sampai saat ini belum melakukan koordinasi sesuai dengan harapan seluruh pihak. Di samping itu, masih terlihatnya tumpang tindih kebijakan antar instansi pemerintah menyebabkan subsidi belum efisien dan efektif. Hal yang paling mengejutkan adalah sampai saat ini belum ada kerangka model subsidi pertanian tehadap pupuk dan benih yang komprehensif dan teruji serta mampu menghasilkan model subsidi pupuk dan benih serta kebijakan harga yang tepat, efektif dan efisien.

Beranjak dari permasalahan yang telah dikemukakan sebelumnya, maka kajian penyusunan kerangka model kebijakan subsidi pertanian di Indonesia dalam rangka efektivitas dan efisiensi belanja negara bertujuan untuk (i) menyusun model subsidi pertanian terpadu yang berfungsi sebagai alat analisis kebijakan belanja negara di bidang subsidi pertanian, (ii) menyusun dan mengembangkan subsidy forescasting tools yang berguna sebagai alat analisis dan sekaligus instrumen pendukung dalam pengambilan kebijakan fiskal, dan (iii) menghasilkan suatu kebijakan pemberian subsidi pertanian yang tepat sasaran, efektif dan efisien serta mendukung penciptaan ketahanan pangan dan ketahanan fiskal yang berkelanjutan.

Data yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder berupa data tentang harga pupuk, harga jagung, harga padi, subsidi benih, subsidi pupuk, volume penggunaan pupuk bersubsidi, luas areal padi, luas areal jagung, produksi padi, produksi jagung, curah hujan dan luas areal kedelai. Data diperoleh dari Badan Pusat Statistik (BPS), Direktorat Jenderal Tanaman Pangan, Departemen Pertanian, Direktorat Jenderal Anggaran, Departemen Keuangan, PT. Sang Hyang Seri dan PT. Pertani.

Metode pengumpulan data baik data kualitatif atau data kuantitatif dilakukan dengan pendekatan riset kepustakaan dan teknik komunikasi/wawancara langsung kepada petani pengguna benih dan pupuk bersubsidi dengan daftar pertanyaan yang telah dipersiapkan seperti (i) jumlah konsumsi benih, pupuk per petani per musim tanam, (ii) harga beli benih dan pupuk per kilogram, (iii) pengeluaran untuk benih dan pupuk per musim tanam, (iv) total pengeluaran petani per musim tanam, (v) pendapatan petani per panen, (vi) HET benih dan pupuk di wilayah sampel, (vii) mekanisme distribusi benih dan pupuk bersubsidi, (viii) kendala-kendala dalam distribusi benih dan pupuk bersubsidi, dan (ix) persepsi dan harapan responden tentang benih dan pupuk bersubsidi. Pengumpulan data melalui kuesioner dilakukan secara sampling dengan metode purposive random sampling (sentra penghasil beras, jagung dan kedelai). Adapun wilayah sampel kajian adalah Cianjur, Indramayu, Malang, Grobogan, Deli Serdang, Simalungun, Barito Kuala, Sidrap, Lombok Barat, Banyuasin dan Gorontalo.

Kajian ini menggunakan sistem persamaan simultan dengan menentukan atau membangun model subsidi pertanian. Adapun periode pengamatan kajian untuk model subsidi pertanian berdasarkan data time series tahun 1971 – 2008. Sedangkan model perilaku tanaman pangan berdasarkan data survei lapang di berbagai wilayah sampel penelitian tahun 2009 (cross-section). Untuk menjawab tujuan, secara keseluruhan model yang dibangun disusun dalam sebuah sistem. Sistem dapat dinyatakan sebagai suatu proses yang terdiri dari sejumlah subsistem (komponen atau unsur) yang saling berkaitan dan saling memiliki ketergantungan.

Tabel 1. Proyeksi Model Subsidi Pertanian 2009 – 2014



Hasil proyeksi dari model subsidi pertanian jangka menengah periode waktu 2009-2014 dapat dilihat pada tabel 1, bahwa produksi padi, jagung, produktivitas padi, produktivitas jagung, harga gabah dan harga urea relatif memiliki kecendrungan yang menaik, dengan proporsi peningkatan yang bervariasi. Namun demikian luas areal padi dan luas areal jagung relatif stabil hingga pada tahun 2014. Jumlah penggunaan pupuk urea bervarisi dan berfluktuasi. Jumlah penggunaan pupuk urea tahun 2009 sampai dengan 2011 terlihat mengalami kecenderungan yang menurun, sedangkan pada tahun 2012 sampai dengan 2014 terlihat mengalami kecenderungan yang menaik. Nilai yang ditampilkan pada tabel 1 merupakan baseline dalam melakukan simulasi model subsidi pertanian.

Tabel 2. Dampak Penurunan Subsidi Pupuk dan Benih Terhadap Kinerja Tanaman Pangan 2009 - 2014



Keterangan:
Simulasi 1 (Sim 1) adalah penurunan subsidi pupuk urea sebesar 10 persen , Simulasi 2 (Sim 2) adalah penurunan subsidi pupuk urea sebesar 20 persen, Simulasi 3 (Sim 3) adalah penurunan subsidi pupuk urea sebesar 30 persen, Simulasi 4 (Sim 4) adalah penurunan subsidi benih sebesar 10 persen, Simulasi 5 (Sim 5) adalah penurunan subsidi benih sebesar 20 persen, dan Simulasi 6 (Sim 6) adalah penurunan subsidi benih sebesar 30 persen.

Hasil simulasi model subsidi pertanian untuk mengetahui dampak dari kebijakan subsidi pupuk dan benih dapat dilihat pada tabel 2. Kebijakan penurunan subsidi pupuk dalam tiga skenario masing-masing 10%, 20% dan 30% secara keseluruhan memiliki dampak yang sama dengan besaran perubahan yang bervariasi di setiap skenarionya. Penurunan subsidi berdampak langsung pada kenaikan harga pupuk urea. Kenaikan harga pupuk urea menyebabkan produktivitas padi dan jagung juga mengalami penurunan, tetapi berbeda halnya dampaknya terhadap luas areal. Luas areal padi mengalami peningkatan sedangkan luas areal jagung mengalami penurunan. Penurunan luas areal jagung ini disebabkan biaya produksi mengalami peningkatan, namun harga output jagung tetap mengalami peningkatan. Sementara luas areal padi mengalami peningkatan meskipun subsidi urea dikurangi. Hal ini disebabkan (i) harga urea berintegrasi langsung terhadap harga output, maka kenaikan harga urea akan mendorong pada kenaikan harga gabah tingkat petani, dan kenaikan ini akan mendorong petani dengan merespon luas areal yang lebih besar, dan (ii) para petani umumnya tidak berorientasi pada pasar sehingga signal harga padi bukan merupakan faktor utama melainkan untuk kebutuhan konsumsi petani itu sendiri.

Kebijakan penurunan subsidi benih dalam tiga skenario masing-masing 10%, 20% dan 30% memiliki dampak yang sama dengan besaran perubahan bervariasi di setiap skenarionya. Subsidi benih hanya berpengaruh bagi komoditi jagung, dimana skenario kebijakan ini berdampak pada penurunan luas areal jagung dan produktivitas jagung. Dampak dari kebijakan ini akan menurunkan produksi jagung sebesar 0,5 persen. Dari alternatif skenario kebijakan di atas diketahui bahwa para petani jagung memperoleh benih jagung dengan membeli langsung dari produsen benih seperti Sang Hyang Seri dan Pertani, sementara petani padi secara keseluruhan lebih banyak menggunakan benih yang berasal dari hasil panen sebelumnya sehingga subsidi benih ini tidak terlalu berdampak buruk bagi produksi komoditi padi.

Kebijakan peningkatan harga dasar gabah dalam tiga skenario masing-masing 10%, 20% dan 30% secara keseluruhan memiliki dampak yang sama dengan besaran perubahan yang bervariasi di setiap skenarionya. Kebijakan menaikkan harga dasar gabah berdampak pada kenaikan harga gabah tingkat petani. Kenaikan ini selanjutnya direspon petani dengan meminta jumlah pupuk urea yang lebih besar. Kenaikan permintaan urea ini memberikan pengaruh positif bagi kenaikan produksi dan produktivitas padi dan jagung. Namun, tingginya permintaan pupuk akan menyebabkan kenaikan harga pupuk urea sebesar 0,25 persen. Dari skenario ini terlihat bahwa kebijakan menaikkan harga dasar gabah akan dapat meningkatkan kesejahteraan petani (income). Kenaikan harga gabah petani searah dengan kenaikan penerimaan petani padi. Disamping itu, pemerintah juga dapat mempertahankan ketahanan pangan karena produktivitas dan produksi untuk komoditi jagung dan kedelai mengalami peningkatan. Namun demikian, skenario kebijakan ini akan mendorong peningkatan permintaan urea.

Tabel 3. Dampak Kenaikan Harga Dasar Gabah Dan Kebijakan Peningkatan Pengeluaran Infrastruktur Irigasi Terhadap Kinerja Tanaman Pangan 2009 - 2014


Keterangan:
Simulasi 7 (Sim 7) adalah menaikkan harga dasar gabah sebesar 10 persen, Simulasi 8 (Sim 8) adalah menaikkan harga dasar gabah sebesar 20 persen, Simulasi 9 (Sim 9) adalah menaikkan harga dasar gabah sebesar 30 persen, Simulasi 10 (Sim 10) adalah peningkatan pengeluaran pemerintah untuk infrastruktur irigasi sebesar 10 persen, Simulasi 11 (Sim 11) adalah peningkatan pengeluaran pemerintah untuk infrastruktur irigasi sebesar 20 persen, dan Simulasi 12 (Sim 12) adalah peningkatan pengeluaran pemerintah untuk infrastruktur irigasi sebesar 30 persen.

Kebijakan menaikkan pengeluaran pemerintah untuk infrastruktur irigasi sebesar 10%, 20% dan 30% berdampak pada peningkatan luas areal dan produktivitas padi. Kenaikan ini akan mendorong kenaikan produksi padi sebesar 4,39 persen. Produktivitas jagung mengalami peningkatan tetapi luas arealnya mengalami penurunan. Penurunan ini disebabkan ketersediaan fasilitas irigasi yang lebih baik maka petani akan mengusahakan tanaman pangan di areal yang beririgasi dibanding dengan tadah hujan. Petani akan melakukan substitusi usahanya. Dengan alternatif skenario ini terlihat bahwa kebijakan meningkatkan belanja infrastruktur irigasi, maka pemerintah dapat mempertahankan ketahanan pangan. Produktivitas dan produksi untuk komoditi jagung dan kedelai juga mengalami peningkatan yang relatif besar. Namun demikian, sekali lagi perlu diperhatikan bahwa skenario kebijakan ini juga akan mendorong peningkatan permintaan urea yang relatif besar.

Empat skenario yang telah dilakukan sebelumnya merupakan skenario kebijakan yang sifatnya parsial. Berikut ini akan dilakukan skenario kombinasi kebijakan dengan melakukan penurunan subsidi pupuk urea dan peningkatan harga dasar gabah dalam tiga skenario masing-masing 10%, 20% dan 30%.

Berdasarkan tabel 4, terlihat bahwa kombinasi kebijakan tersebut berdampak pada peningkatan luas areal padi dan produktivitas padi. Kenaikan ini akan mendorong kenaikan produksi padi dan peningkatan produktivitas jagung. Namun demikian, luas areal jagung mengalami penurunan. Penurunan luas areal jagung ini disebabkan karena harga input di budidaya jagung memiliki peranan lebih besar dibanding harga output.

Tabel 4. Dampak Penurunan Subsidi Pupuk dan Benih Terhadap Kinerja Tanaman Pangan


Ket.:
Simulasi 13 (Sim 13) adalah skenario penurunan subsidi pupuk 10% & pening-katan harga dasar gabah se-besar 10%, Simulasi 14 (Sim 14) adalah skenario penuru-nan subsidi pupuk 20% & peningkatan harga dasar gabah sebesar 20%, & Simu-lasi 15 (Sim 15) adalah skena-rio penurunan subsidi pupuk 30% & peningkatan harga dasar gabah sebesar 30%.

Penggunaan pupuk yang berlebihan ternyata tidak berdampak pada peningkatan hasil usahatani padi. Pemberian subsidi pupuk mungkin berguna untuk mengurangi biaya usahatani namun kurang bermanfaat dalam memacu peningkatan produksi dan laba usahatani. Tanpa adanya kebijakan apapun, produksi dan produktivitas padi dan jagung, harga gabah dan harga urea relatif cenderung naik, sedangkan luas areal padi dan jagung relatif stabil sampai 2014.

Kenaikan produksi padi dalam tiga tahun terakhir ternyata tidak dinikmati oleh petani kecil. Harga padi di tingkat petani (harga output) berbanding lurus dengan luas lahan. Artinya kenaikan harga output padi akan diimbangi petani dengan menambah luas lahan yang dapat diusahakannya. Tingginya harga output menjadi insentif dan motivasi bagi petani untuk meningkatkan jumlah produksinya. Besarnya jumlah tenaga kerja dan biaya modal mempengaruhi tambahan luas lahan yang dapat diusahakan oleh petani. Tidak demikian halnya dengan harga pupuk urea. Kenaikan harga urea akan direspon oleh petani dengan mengurangi luas lahan yang diusahakannya.

Jumlah pupuk urea yang lebih banyak di pasar menjadi insentif bagi petani untuk meningkatkan produktivitas padinya. Apabila petani menggunakan bibit jenis unggul maka produktivitas padi akan meningkat sekitar 273,3 kuintal/ha. Bila lahan yang digunakan adalah lahan irigasi teknis maka produktivitas padi akan meningkat sebesar 285,9 kuintal/ha. Semakin besar selisih HET dengan harga pupuk yang harus dibayar petani maka akan semakin mengurangi produktivitas padi petani sebesar 12,5 persen. Produksi padi yang bertambah akan mengurangi harga output padi. Ini sesuai dengan teori ekonomi yaitu supply lebih besar dari kebutuhan. Biaya tenaga kerja bertambah akan menaikkan harga output padi. Setiap kenaikan HET urea sebesar Rp1000,- akan menambah harga output padi sebesar Rp250,-

Jagung merupakan salah satu sumber pangan pokok setelah padi/beras dan gandum. Kebutuhan jagung terus meningkat seiring dengan meningkatnya jumlah penduduk. Budidaya jagung mampu menyerap tenaga kerja dan meningkatkan pendapatan petani. Secara nasional dari tahun 2007 – 2009 produksi jagung meningkat sekitar 15,16 persen. Tahun 2003 – 2009 impor jagung Indonesia mengalami penurunan. Harga output jagung yang meningkat menambah luas lahan yang dapat diusahakan karena harga output yang tinggi menjadi insentif bagi petani dalam meningkatkan produksi dan menambah lahan yang dapat diusahakannya.

Pengembangan jagung pada dasarnya memiliki peluang yang cukup menjanjikan. Tanaman jagung relatif lebih sedikit hama dan penyakitnya, harga relatif menguntungkan, tersedia tehnologi yang mudah diadopsi oleh petani, banyaknya dukungan dari pemda dalam pengembangan jagung serta banyaknya swasta yang sudah berperan aktif dalam pengembangan industri benih dan pemasaran hasil jagung. Namun di balik peluang tersebut, terdapat beberapa tantangan yang dihadapi petani jagung. Adapun tantangan pengembangan jagung adalah kebutuhan yang terus meningkat seiring dengan meningkatnya jumlah penduduk padahal produksi jagung tidak merata sepanjang tahun. Selain itu selama ini belum adanya jaminan harga jagung karena masih diserahkan pada mekanisme pasar bebas.

Hasil survey menjelaskan kesesuaian dengan teori bahwa harga pupuk urea yang tinggi dapat mengurangi jumlah penggunaan pupuk. Demikian pula halnya dengan pupuk organik yang diharapkan menjadi substitusi pupuk urea. Survei membuktikan bahwa harga pupuk urea yang tinggi akan meningkatkan jumlah penggunaan pupuk organik sebesar 0,24 persen. Luas lahan yang meningkat tentunya akan membutuhkan pupuk lebih banyak. Hasil survei membuktikan bahwa peningkatan luas lahan sebesar 1 ha menambah kebutuhan pupuk urea sebesar 250 kg.

Tidak demikian halnya yang terjadi pada jumlah urea dan subsidi urea dikaitkan dengan harga urea di tingkat petani. Survei membuktikan meskipun jumlah urea di pasaran bertambah seharusnya harga bisa lebih murah tapi yang terjadi di lapangan harga tetap tinggi. Hubungan jumlah dan harga urea malah berbanding lurus. Meskipun suplai pupuk di pasaran cenderung bertambah dan harga di tingkat petani tidak turun, maka seberapa pun harga ditawarkan mau tidak mau petani tetap membelinya. Demikian halnya dengan subsidi pupuk, meskipun jumlah subsidi pupuk bertambah, harga di tingkat petani tetap tinggi. Padahal tujuan pemberian subsidi salah satunya adalah penurunan harga pupuk itu sendiri tapi survei membuktikan bahwa mekanisme tersebut tidak terjadi. Inilah salah satu indikator bahwa efektivitas serta efisiensi subsidi pupuk tidak tercapai. Petani masih terbebani dengan harga yang masih tinggi.

Efektivitas subsidi pupuk di tingkat usaha tani ditentukan oleh respon harga terhadap penggunaan pupuk dan respon pupuk terhadap hasil padi. Intensitas penggunaan urea lebih dipengaruhi oleh harga gabah, sementara harga urea relatif kurang berpengaruh terhadap penggunaan urea. Dukungan insentif harga gabah lebih efektif daripada subsidi harga pupuk dalam mempengaruhi penggunaan pupuk.

Hal yang menarik ditemui di lapang adalah keengganan petani menggunakan pupuk alternatif seperti pupuk organik yang terbukti sangat ramah lingkungan. Walaupun pemerintah telah memberikan atau menyediakan subsidi pupuk organik pada tahun 2008. Rendahnya penggunaan organik tersebut di tingkat petani karena gambaran keberhasilan belum terbukti dengan baik sampai saat ini.

Penggunaan benih berkualitas relatif masih rendah dibandingkan ketersediaan lahan pertanian yang luasnya lebih dari 12 juta hektar. Rendahnya penggunaan benih bersertifikasi mempengaruhi produktivitas lahan pertanian. Pemberian subsidi benih lebih diutamakan kepada subsidi benih padi non hibrida (75 persen) dan benih jagung hibrida (15 persen). Sedangkan benih lainnya diberikan dengan memperhatikan potensi dan ketersediaan benih pada daerah-daerah yang memfokuskan pada komoditi tertentu seperti kedelai dan jagung komposit.

Dari hasil survei dan wawancara dengan responden, petani memperoleh benih dari beberapa sumber, yaitu benih yang dibeli dari produsen benih seperti SHS, PT. Pertani dan produsen benih lokal. Sumber kedua berasal dari hasil panen yang disisihkan untuk persediaan benih musim tanam berikutnya. Hasil survei membuktikan bahwa masih rendahnya penggunaan benih berkualitas di kalangan petani. SHS sebagai produsen penerima subsidi belum mampu mengangkat angka penjualan benih bersubsidi dimana konsumsi benih bersertifikasi masih berada di bawah angka kebutuhan benih per musim tanam per hektar lahan di hampir seluruh daerah survei. Hal ini menunjukkan bahwa efektivitas pemberian subsidi benih masih rendah. Harapannya pemberian subsidi benih mampu meningkatkan konsumsi benih bersertifikasi sebab petani membeli benih lebih murah dibandingkan benih sejenis yang beredar di pasar.

Hasil survei menunjukkan bahwa pemberian subsidi benih tidak terlalu bermanfaat ditingkat petani karena harga yang dijual oleh kedua BUMN masih terlalu tinggi yaitu sekitar Rp6.000 per kilogram dengan kebutuhan rata-rata 20 kg per hektar. Keengganan petani untuk membeli benih berkualitas melalui subsidi benih karena dana yang perlu disiapkan petani untuk satu hektar cukup besar yaitu sekitar Rp. 120.000. Disisi lain, petani dapat menghasilkan benih yang hampir sama dengan menggunakan hasil padi sebelumnya (Tim subsidi, 2008)

Seperti halnya penggunaan benih berkualitas, orientasi petani pangan adalah minimalisasi biaya produksi, belum ke arah maksilisasi keuntungan. Disamping itu, teknologi pemupukan petani masih relatif rendah akibat terbatasnya kemampuan permodalan petani atau tidak tersedianya pupuk pada saat dibutuhkan petani. Oleh karena itu, pemberian subsidi pupuk yang diberikan pemerintah untuk meningkatkan produktivitas dan kesejahteraan petani menjadi hal yang prioritas bagi ketahanan pangan Indonesia.

Pada dasarnya subsidi input pertanian (pupuk dan benih) masih diperlukan oleh petani, yang perlu diperbaiki adalah mekanisme pemberian dan target yang jelas agar efektivitas dan efisiensi subsidi tersebut. Namun demikian subsidi input memang penting, tetapi hanya merupakan satu alat saja karena kebijakan tersebut tidak akan ada artinya jika yang dibantu hanya dari sisi input tanpa ada kebijakan output yang memadai.

Bila pemerintah mengambil kebijakan penurunan subsidi pupuk sampai batas penurunan 30 persen akan berdampak terhadap kenaikan harga pupuk urea, penurunan produktivitas padi dan jagung, penurunan luas areal jagung dan penambahan luas areal padi. Bila harga dasar gabah dinaikkan, maka jumlah pupuk urea yang digunakan akan lebih besar. Akibatnya harga urea akan makin tinggi. Namun, produksi dan produktivitas padi akan naik. Sehingga dampak positif dari kenaikan harga dasar gabah adalah kenaikan pendapatan petani.

Bila pemerintah lebih cenderung memperbaiki infrastruktur, maka luas areal dan produktivitas padi akan meningkat. Produktivitas jagung akan meningkat tetapi luas areal jagung akan mengalami penurunan. Bila subsidi pupuk diturunkan tetapi harga dasar gabah dinaikkan, akan memberikan dampak yang sama seperti perbaikan infrastruktur.

File Terkait:
Versi pdf

---