Pemetaan Jenis dan Tarif PNBP Kementerian Perhubungan dan Penyusunan Kerangka Analis Penentuan Perubahan Tarif PNBP Kementerian/Lembaga

Penulis: Pusat Kebijakan Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara

PNBP Kementerian Perhubungan (Kemenhub) merupakan salah satu PNBP Kementerian Lembaga (K/L) yang memberikan kontribusi signifikan dalam APBN. PNBP Kemenhub terus mengalami peningkatan dari Rp1,3 triliun pada tahun 2012 menjadi Rp7,3 triliun pada tahun 2017. Tren peningkatan PNBP Kemenhub diperkirakan terus berlanjut dan ditargetkan sebesar Rp9,0 triliun dalam APBN tahun 2018. Berdasarkan komponennya, PNBP Perhubungan Laut (Hubla) memberikan kontribusi terbesar dalam PNBP Kemenhub.  

Dalam perkembangan pengelolaan PNBP Kemenhub terdapat beberapa kali perubahan atas jenis dan tarif PNBP Kemenhub dengan cakupan yang terus bertambah. Sejak tahun 2000 telah terjadi lima kali perubahan Peraturan Pemerintah (PP) yang mengatur jenis dan tarif PNBP Kemenhub. Saat ini, jenis dan tarif yang digunakan merujuk pada PP 15/2016 yang telah dimplementasikan sejak pertengahan tahun 2016, menggantikan PP 11/2015. Pada PP 15/2016 tarif PNBP Kemenhub yang diterapkan lebih beragam (ekstentifikasi dan intensifikasi tarif) yang secara langsung akan berdampak pada kenaikan jumlah penerimaan negara (PNBP). Di sisi lain, perubahan tarif PNBP di Kemenhub tersebut juga akan memberikan dampak terhadap laju inflasi dan perkembangan ekonomi sektor perhubungan.

Dalam PP 15/5016 terdapat empat jenis kelompok jasa perhubungan laut (kenavigasian, kepelabuhanan, perkapalan, dan angkutan laut) yang meliputi 708 tarif PNBP. Analisis terhadap implementasi PP 15/2016 dilakukan dengan pendekatan kuantitatif berupa analisis input output (IO), model regresi linier, dan model vector autoregressive (VAR). Disamping itu, informasi dan diskusi dengan seluruh pemangku kepentingan termasuk dengan pejabat dari kantor Syahbandar dan Otoritas Pelabuhan (KSOP) dan kantor Pelindo (badan usaha pelabuhan) di beberapa daerah juga dilakukan, untuk mewakili beberapa tipe kelas pelabuhan nasional. Hasil survei membuktikan adanya perbaikan sistem administrasi, penerapan pelayanan terpadu PNBP di beberapa daerah, dan peningkatan PNBP yang dipungut dalam setahun terakhir.

Data BPS menunjukkan bahwa sektor transportasi dan pergudangan mengalami pertumbuhan rata-rata 7,4% dalam 6 tahun terakhir (di atas pertumbuhan total PDB). Peningkatan ini lebih banyak didorong oleh sub sektor angkutan udara dan sub sektor angkutan darat. Sementara untuk sub sektor perhubungan laut dalam periode yang sama mengalami perlambatan pertumbuhan. Disisi lain, data Kemenhub menggambarkan adanya perbaikan kualitas SDM dan peningkatan infrastruktur jasa perhubungan laut (jumlah armada dan pelabuhan) dalam beberapa tahun terakhir.

Secara khusus, analisis dengan Tabel IO membuktikan bahwa struktur input sektor jasa angkutan laut didominasi oleh sektor barang-barang hasil kilang minyak dan gas bumi, yang mengindikasikan bahwa struktur biaya dari operasi jasa angkutan laut lebih banyak untuk penggunaan/konsumsi BBM. Jika dilihat dari struktur output, sekitar 20% sektor jasa perhubungan laut digunakan untuk proses produksi dalam perekonomian nasional, sisanya dikonsumsi langsung oleh sektor rumah tangga baik domestik maupun asing. Disamping itu, sektor ini merupakan sektor potensial yang dapat dikembangkan lebih lanjut.

Berdasarkan beberapa literatur yang menganalisa tentang biaya operasional jasa perhubungan laut, biaya jasa pelabuhan berkisar antara 5-7% dari total biaya operasional kapal. Informasi tersebut selanjutnya digunakan untuk menentukan besaran shock pada analisis Tabel IO tahun 2010. Hasil analisa menunjukkan bahwa dengan adanya asumsi kenaikan 50% tarif PNBP terkait jasa angkutan laut diperkirakan menyebabkan struktur biaya jasa pelabuhan menjadi harga sekitar 7-9% terhadap total biaya kapal pertahun. Analisa Tabel IO yang dilakukan juga dapat mengukur dampak harga terhadap konsumen dan produsen, dimana dapat ditunjukkan bahwa kenaikan atas tarif PNBP akan berpengaruh lebih besar terhadap harga yang diterima oleh konsumen dibandingkan produsen. Hal ini mengindikasikan bahwa kenaikan tarif PNBP yang berpengaruh terhadap kenaikan biaya operasi jasa angkutan laut akan diteruskan kepada konsumen akhir.

Aspek lain yang dianalisis adalah terkait dengan pemanfaatan hasil PNBP Kemenhub. Berdasarkan KMK 518/2002 tentang Persetujuan Penggunaan Sebagian Dana PNBP, Pemerintah menetapkan izin penggunaan PNBP untuk jasa kepelabuhanan, jasa kenavigasian, dan jasa perkapalan masing-masing paling tinggi 70%, 85%, dan 45%. Dengan kebijakan yang bersifat close earmarking tersebut, dana PNBP yang sudah dikumpulkan dapat digunakan kembali antara lain untuk kegiatan investasi yang berkaitan dengan sarana dan prasarana pelayanan publik. Namun, realisasi izin penggunaan untuk peningkatan pelayanan di beberapa KSOP relatif belum optimal, karena kurangnya informasi kebijakan ini bagi pengelola PNBP di daerah dan kendala proses administrasi.

Berdasarkan hasil analisis, diskusi yang sudah dilakukan, dan kunjungan lapangan ke beberapa daerah, kesimpulan yang diperoleh dari analisis PNBP Perhubungan Laut dapat dirumuskan sebagai berikut:

1. Kontribusi terbesar PNBP Kemenhub bersumber dari Ditjen Perhubungan Laut, yang didominasi dari penerimaan jasa kepelabuhanan dan jasa kenavigasian. Kontribusi tersebut didorong antara lain oleh penambahan infrastruktur, perubahan pengelompokan dan pengenaan tarif dan jenis PNBP, serta perbaikan administrasi dan pelayanan.
2. Struktur input sektor jasa perhubungan laut digunakan lebih banyak oleh sektor barang-barang hasil kilang minyak dan gas bumi, yang mengindikasikan struktur biaya dari operasi jasa perhubungan laut didominasi oleh penggunaan/konsumsi BBM. Sementara itu, struktur output jasa perhubungan laut digunakan untuk permintaan antara (20%) dan permintaan akhir (80%). Sektor jasa perhubungan laut termasuk dalam kelompok sektor potensial, yang dapat dikembangkan secara lebih optimal.
3. Kenaikan tarif PNBP jasa perhubungan laut berdampak relatif kecil terhadap inflasi umum.
4. Pengelolaan PNBP Perhubungan Laut dapat dilakukan dengan prinsip optimalisasi, dengan penerimaan negara dapat dimaksimalkan tetapi tidak menghambat kegiatan ekonomi di sektor terkait, tidak menjadi pemicu inflasi yang tinggi, serta tidak mendistorsi output ekonomi.

Selanjutnya, beberapa kesipulan dari kajian PNBP Kemenhub adalah:

1. Sektor jasa perhubungan laut ini merupakan sektor potensial. Optimalisasi PNBP hendaknya dilakukan dengan meminimalkan dampak terhadap laju inflasi nasional, tentunya memberikan dampak maksimal terhadap kegiatan ekonomi di sektor terkait dan juga kualitas layanan yang diberikan.
2. Optimalisasi PNBP tidak hanya didasarkan pada penyesuaian tarif semata, faktor non tarif juga berpengaruh penting untuk optimalisasi PNBP seperti, penambahan, atau perbaikan infrastruktur, serta penyesuaian pengelompokan jenis PNBP dan perbaikan administrasi dan pelayanan.

Izin penggunaan PNBP jasa perhubungan laut hendaknya lebih digunakan untuk peningkatan kualitas pelayanan kantor di daerah. Untuk itu, perlu perbaikan proses administrasi, serta penyempurnaan regulasi dan sosialisasinya sehingga realisasi izin penggunaan PNBP dapat lebih ditingkatkan.

File Terkait:
Pemetaan Jenis dan Tarif PNBP Kementerian Perhubungan dan Penyusunan Kerangka Analis Penentuan Perubahan Tarif PNBP Kementerian/Lembaga