Kajian Efektivitas Implementasi Dana Otonomi Khusus

Penulis: Pusat Kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

Dalam menjalankan amanah dari Undang-Undang Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, UU Nomor 21 tahun 2001 jo. UU Nomor 35 tahun 2008 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua Barat, dan UU Nomor 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, Pemerintah telah memberikan dukungan dana berupa pengalokasian Dana Otonomi Khusus (Otsus) dalam APBN. Dana Otsus tersebut merupakan salah satu jenis belanja Transfer Ke Daerah dalam APBN yang besarannya ditentukan dalam persentase tertentu dari pagu Dana Alokasi Umum (DAU) nasional dan berlaku dalam jangka waktu tertentu. Dana Otsus Papua dan Papua Barat ditentukan setara 2 persen dari pagu DAU nasional dan berlaku selama 20 tahun (2002-2021). Sedangkan Dana Otsus Aceh berlaku selama 20 tahun (2008-2027), dengan alokasitahun ke-1 sampai tahun ke-15 ditentukan setara 2 persen sedangkan tahun ke-16 sampai tahun ke-20 ditentukan setara 1 persen dari pagu DAU nasional.

Dana Otsus pertama kali dialokasikan sebesar Rp1,4 triliun pada tahun 2002 untuk Provinsi Papua. Dana Otsus Provinsi Aceh mulai dialokasikan pada tahun 2008 sebesar Rp3,6 triliun, sedangkan Provinsi Papua Barat baru mendapatkan Dana Otsus pada tahun 2009 dengan alokasi sebesar Rp1,1 triliun. Selama periode 2002-2018, besaran Dana Otsus untuk ketiga provinsi tersebut meningkat tiap tahun dan secara kumulatif telah mencapai Rp142,5 triliun. Di sisi lain, perkembangan kinerja indikator kesejahteraan dan perekonomian di daerah otonomi khusus menunjukkan capaian yang semakin membaik meskipun perbaikannya tidak secepat daerah lainnya.

Rerata pertumbuhan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) periode 2011-2017 di Aceh 0,73 persen, Papua 1,18 persen, dan Papua Barat 0,79 persen dengan rerata pertumbuhan IPM nasional sebesar 0,89 persen. Sedangkan rerata penurunan penduduk miskin periode tahun 2011-2017 di Aceh 0,72 persen, Papua 1,29 persen, dan Papua Barat 1,68 persen, dengan rerata penurunan penduduk miskin nasional sebesar 0,46 persen. Rerata pertumbuhan PDRB per kapita periode 2011-2017 di Aceh 3,34 persen, Papua 6,25 persen, dan Papua Barat 5,48 persen dengan rerata pertumbuhan PDRB per kapita nasional sebesar 8,80 persen. Beberapa capaian indikator kesejahteraan dan perekonomian tersebut tentunya tidak hanya disebabkan oleh keberadaan Dana Otsus, namun merupakan hasil capaian dari pelaksanaan program pembangunan yang didanai oleh APBN maupun APBD secara keseluruhan. Dana Otsus diharapkan dapat berperan sebagai pendorong percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pembangunan di daerah Otsus, namun perkembangan beberapa indikator masih menunjukkan pertumbuhan di bawah rata-rata nasional.

Memperhatikan dinamika implementasi kebijakan Dana Otsus Provinsi Papua, Papua Barat, dan Aceh serta pemberian Dana Otsus Papua dan Papua Barat yang akan berakhir pada tahun 2021, maka Pusat Kebijakan APBN BKF mempertimbangkan pentingnya melakukan kajian mengenai peningkatan efektivitas Dana Otonomi Khusus. Tujuan kajian ini adalah: a) menganalisis perkembangan implementasi Dana Otsus di Provinsi Papua, Papua Barat, dan Aceh selama periode 2002-2018; (b) menganalisis peran Dana Otsus terhadap APBD serta analisis perkembangan perekonomian dan kesejahteraan daerah Otsus; serta (c) memberikan rekomendasi kebijakan peningkatan efektivitas Dana Otsus dan kebijakan exit strategy Dana Otsus Papua dan Papua Barat yang perlu ditempuh oleh Pemerintah dalam menghadapi masa transisi hingga pasca 2021.

Metode analisis yang digunakan dalam kajian ini adalah analisis kualitatif deskriptif dengan menggunakan data primer dan sekunder. Data primer diperoleh dari opini akademisi, pengambil kebijakan, dan pemerintah daerah melalui survei lapangan ke Provinsi Aceh dan Provinsi Papua Barat serta Focus Group Discussion (FGD). Sementara data sekunder diperoleh dari studi literatur, data APBN dan APBD, serta indikator kesejahteraan, perekonomian, pendidikan, dan kesehatan. Hasil kajian ini diharapkan dapat merumuskan rekomendasi kebijakan yang tepat sebagai dasar pengambilan keputusan bagi pimpinan dalam menetapkan langkah-langkah strategis untuk meningkatkan efektivitas Dana Otsus pada masa yang akan datang.

Berdasarkan analisis yang telah dilakukan terhadap perkembangan, implementasi, dan permasalahan dalam pelaksanaan kebijakan Dana Otsus, maka kajian peningkatan efektivitas dana Otonomi Khusus secara garis besar menyimpulkan beberapa hal sebagai berikut: (1) untuk mengukur efektivitas Dana Otsus perlu melihat keterkaitan antara dana yang tersedia dengan output dan outcome atas penggunaan Dana Otsus. Namun, Pemda Otsus kurang transparan dalam menyampaikan data output dan outcome dari penggunaan Dana Otsus sehingga efektivitas Dana Otsus dalam kajian ini dianalisis dengan pendekatan lain; (2) Provinsi Papua, Papua Barat, dan Aceh masih mempunyai ketergantungan yang masih tinggi terhadap Dana Otsus sebagai sumber pendapatan daerah yang digunakan untuk memenuhi kebutuhan belanjanya. Ketiadaan Dana Otsus akan berdampak pada kapasitas fiskal dan kinerja belanja daerah; (3) berdasarkan tipologi Klassen, perekonomian Provinsi Papua dan Papua Barat dari tahun 2011 ke tahun 2017 termasuk dalam kategori daerah maju namun tertekan (high income but low growth). Sementara Provinsi Aceh termasuk dalam kategori daerah tertinggal (low income and low growth); (4) belanja daerah per kapita, belanja daerah fungsi pendidikan, belanja daerah fungsi kesehatan pada Provinsi Papua, Papua Barat, dan Aceh tergolong cukup tinggi dibandingkan rata-rata nasionalnya. Namun, selama periode 2011-2017 pelaksanaan belanja daerah untuk peningkatan kesejahteraan, pendidikan, dan kesehatan kepada masyarakat belum sepenuhnya dioptimalkan oleh Pemda. Hal ini disebabkan salah satunya karena perbedaan prioritas penggunaan belanja daerah pada masing-masing daerah; (5) kinerja indikator kesejahteraan dan perekonomian di daerah Otsus selama implementasi Dana Otsus pada periode 2011-2017 telah menunjukkan perbaikan, namun signifikansi pengaruh Dana Otsus terhadap membaiknya kinerja indikator tersebut belum dapat dijelaskan, terutama perannya dalam mendorong percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pembangunan di daerah Otsus; (6) Provinsi Papua Barat masih menggunakan Peraturan Gubernur sebagai dasar hukum pengelolaan dan pengalokasian Dana Otsus kepada Pemerintah Kabupaten/Kota dan hingga saat ini belum menerbitkan Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) dan Peraturan Daerah Provinsi (Perdasi) sebagaimana diamanahkan UU tentang Otsus; (7) Provinsi Aceh sering mengalami perubahan pengelolaan Dana Otsus yang diatur dalam Peraturan Daerah (Qanun), sehingga mengakibatkan ketidakpastian bagi Pemerintah Kabupaten/Kota dalam menyusun rencana pembangunan daerahnya; serta (8) Pemerintah perlu memberikan perhatian serius dalam menentukan exit strategy dalam masa transisi menjelang berakhirnya Dana Otsus Papua dan Papua Barat hingga pasca tahun 2021. Mengingat latar belakang penetapan Otsus Provinsi Papua dan Papua Barat adalah karena faktor politik, sosial, budaya, dan ekonomi maka dalam menentukan exit strategy perlu mempertimbangkan keseimbangan antara faktor-faktor tersebut.

Berdasarkan analisis dan kesimpulan kajian, rekomendasi kebijakan yang diusulkan adalah sebagai berikut: (1) masih tingginya peran Dana Otsus sebagai sumber Pendapatan Daerah di Provinsi Papua, Papua Barat, dan Aceh menjadi landasan pentingnya Pemerintah melakukan upaya peningkatan efektivitas pengelolaan Dana Otsus agar dapat memberikan dampak yang cukup signifikan dalam mendorong percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pembangunan di daerah Otsus. Langkah perbaikan yang akan dilakukan Pemerintah hendaknya disesuaikan dengan kebutuhan masing-masing daerah Otsus; (2) memasuki masa transisi menjelang berakhirnya Dana Otsus Papua dan Papua Barat pada tahun 2021, Pemerintah perlu segera menentukan exit strategy antara lain dengan meningkatkan efektivitas pengelolaan Dana Otsus agar mencapai output dan outcome optimal sampai dengan berakhirnya implementasi Dana Otsus Papua dan Papua Barat tahun 2021 serta mempertimbangkan urgensi dan opsi kebijakan keberlanjutan pemberian Dana Otsus Papua dan Papua Barat; serta (3) Pemerintah Pusat dan Daerah perlu melakukan upaya penguatan dan sinkronisasi program dan kegiatan untuk percepatan pembangunan, peningkatan kesejahteraan masyarakat, serta peningkatan perekonomian di daerah Otsus. Hal tersebut mengingat bahwa di samping Dana Otsus, Provinsi Papua, Papua Barat, dan Aceh juga mendapatkan dukungan pendanaan yang cukup besar untuk pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur antara lain melalui: a) program dan kegiatan Belanja K/L; b) pemanfaatan dana Transfer ke Daerah seperti DAK Fisik dan DAK Non Fisik untuk pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur; c) pemanfaatan 25 persen Dana Transfer Umum untuk infrastruktur; d) Dana Tambahan Infrastruktur untuk Papua dan Papua Barat; dan e) penggunaan Dana Desa untuk pembangunan dan pemberdayaan masyarakat.